城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用
一 強調城鄉(xiāng)綜合規(guī)劃
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《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最重要的改變是更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。它不僅包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃，也包括鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這意味著城鄉(xiāng)二元的體系被打破，城鄉(xiāng)規(guī)劃進入一體化的新時代。
該法的頒布標志著城市與鄉(xiāng)村的關系不再停留在政府政策上，而是從法律意義上給予了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的定位。
在具體內容上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)管理的強化很大程度上反映在協(xié)調城鄉(xiāng)規(guī)劃布局上。
城鄉(xiāng)空間布局對于城市規(guī)劃，是最核心的內容。如何理解呢？以一座城市規(guī)劃為例。其規(guī)模比較大，周邊有山有水，城市只是中間的平原部分，山水及周邊土地不屬于城市范圍。按照舊的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃考慮的只是城市邊界內的規(guī)劃范圍，城市之外的區(qū)域，即使是近鄰的區(qū)域也是規(guī)劃法覆蓋不到的，城市之外區(qū)域執(zhí)行的是國務院村鎮(zhèn)建設管理條例，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃被人為分割成兩層，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施后，城與鄉(xiāng)的邊界范圍就模糊了。按照城市規(guī)劃法規(guī)定，大城市是指城市和近郊區(qū)非農業(yè)人口50萬以上的城市。農村人口不作為確定城市規(guī)模的指標。例如一個市有500萬人，城區(qū)人口只有50萬，按舊法的概念它就只能算作中等城市，但就新法而言這樣的城市就是大城市了。兩部法律完全是不一樣的概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃法取消了城市邊界的界定，也就取消了農業(yè)人口和非農業(yè)人口的界限，以后將會有戶籍等相關適應法規(guī)和配套政策陸續(xù)出臺。因此，這種影響將是根本性的。。
二 將人居環(huán)境建設作為目的之一
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃法》相比，另外一個最重要的變化是把人居環(huán)境建設提升到法律的高度。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條明確規(guī)定：“為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。這不僅僅是增加了幾個字那么簡單，而是將過去的實體空間規(guī)劃提升到以人為本的居住環(huán)境建設層面。
而且由此可以明確，改善人居環(huán)境已經成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要立法目的之一，其重要法律地位得以確立。而且，還明確規(guī)定了一點，改善人居環(huán)境的工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門來做，這是非常本質的改變。也可以理解為人居環(huán)境建設已變成了政府的責任。
在具體要求上，城鄉(xiāng)規(guī)劃符改變了城市規(guī)劃法為規(guī)劃編制而規(guī)劃的指導思想，強調城鄉(xiāng)規(guī)劃要與經濟、社會、環(huán)境等協(xié)調發(fā)展融合在一起，這也為建設和諧人居環(huán)境提供了一個良好的契機。簡單的說，以前的城市規(guī)劃法是擺在那里讓有關部門去執(zhí)行，現在的城鄉(xiāng)規(guī)劃法在內容上是互動的，城鄉(xiāng)規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的被動局面將得到改變。城鄉(xiāng)規(guī)劃法遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，將自然與歷史文化遺產保護作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容，并提出了保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌等要求。
當然，城市建設有一定的周期，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對人居環(huán)境的影響不會立竿見影，真正發(fā)生變化應該是實施一段時間之后。
三 為城市未來的發(fā)展掃除了障礙，提供了更大的空間
原有的《城市規(guī)劃法》為新區(qū)開發(fā)和舊城改造專設了一章（見第三章），對新區(qū)開發(fā)作了專門的規(guī)定?；仡櫸覈_發(fā)區(qū)的建設歷程，我認為這也是起到積極作用的，在當時需要以經濟發(fā)展為龍頭帶動城市的發(fā)展，以經濟發(fā)展為核心。但是，經濟開發(fā)區(qū)最大的失敗就是浪費了土地。現在土地是最寶貴的資源，18億畝生存底線已經比較接近。
而新法取消了這一內容，明確||地規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍之外，不得設立各類城市開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。顯然，取消此項有三大作用。首先，有助于城市規(guī)模的健康發(fā)展。新區(qū)開發(fā)與舊城改造結合得不好，也不能成為一種城市發(fā)展的主流模式。其次，這樣做有助于節(jié)約土地，對于增加城市的活力會有幫助。開發(fā)區(qū)占地多，生活設施不完善，缺乏活力。第三，有助于城市復合發(fā)展。
在城市性質的界定上，新法做出了一個極有利于城市發(fā)展的決定。按照《城市規(guī)劃法》第19條規(guī)定，城市規(guī)劃編制時首先要對城市性質進行明確定位，繼而對城市產業(yè)結構調整產生影響。而隨著經濟發(fā)展的多樣化和交叉化，實際上產業(yè)發(fā)展越來越難以明確定性，比如IBM作為計算機生產是屬于第二產業(yè)，而作為電子綜合服務的提供商則是第三產業(yè)范疇。在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，不對城市性質作清晰的規(guī)定，這將對城市未來的發(fā)展預留了更大的彈性空間。
四 強化監(jiān)督職能，政府將對城市建設和房產開發(fā)的調控將更有力
關于城鄉(xiāng)規(guī)劃實施內容，原來在《城市規(guī)劃法》中只有11條，不到1頁篇幅，新法則設置了專門章節(jié)，包括18條內容，占到2頁半篇幅，內容非常充實。為什么增加了這么多內容呢？以前的城市規(guī)劃法對房地產開發(fā)土地要素控制不是很嚴，現在城鄉(xiāng)規(guī)劃法對各個程序，比如選址許可證、工程規(guī)劃許可證的程序都有了非常明確的要求，包括鄉(xiāng)村的建設規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)建設的全過程都有具體的要求和規(guī)范，沒有空白點。此外，各個城市制定細則，沒有統(tǒng)一，現在也都有了明確|| 的標準。這樣將有助于政府主導城市發(fā)展的規(guī)模、方向、速度，調控城市建設和房地產開發(fā)。
由于以前不是特別清晰的監(jiān)督制度，原來的規(guī)劃與市場結合得很弱，導致城市規(guī)劃滯后于開發(fā)，現在提了很多具體的要求了，更加有法可依了，有助于城市以規(guī)劃為龍頭引領城市發(fā)展。這是一種巨大的進步。
關于特色小城鎮(zhèn)建設工作報告
區(qū)住建局緊緊圍繞區(qū)委、區(qū)政府的目標任務，根據加快小城鎮(zhèn)建設的相關要求，以務實的工作作風積、有力的工作舉措，極推進我區(qū)的小城鎮(zhèn)建設工作?，F相關情況匯報如下，不妥之處請批評指正。
一、的基本情況及小城鎮(zhèn)建設取得的成效
區(qū)是200312月，經國務院批準撤銷原市市中區(qū)設立的縣級行政區(qū)，地處成渝經濟走廊的腹心地帶，輻員面積1258平方公里，轄14個鎮(zhèn)、7個鄉(xiāng)，總人口81.14萬人。近來，按照全域、全程、全面小康要求，小城鎮(zhèn)建設取得顯著效果，一是統(tǒng)籌編制完善集鎮(zhèn)、新村規(guī)劃和土地綜合整治、防災減災、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)等發(fā)展專項規(guī)劃，構建現代城鄉(xiāng)體系，促進城鎮(zhèn)與新村建設良性互動發(fā)展。二是建成鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等一批各具特色、功能完善、設施齊備的具有較強集聚輻射能力的中心鎮(zhèn)，促進人口、產業(yè)、資源等要素向集鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化率不斷提升。三是加快新村“258”規(guī)劃建設，有序引導農民適度集中居住，建設綜合體，打造交通道路聯(lián)成網、骨干產業(yè)聯(lián)成片、公益設施聯(lián)成體、服務體系聯(lián)到戶、生態(tài)農居聯(lián)成景的風貌。四是小城鎮(zhèn)建筑市場監(jiān)管不斷得到加強，小城鎮(zhèn)建筑市場更加規(guī)范。
二、主要工作
(一)協(xié)助完善集鎮(zhèn)規(guī)劃，確保建設有序推進
在指導小城鎮(zhèn)建設過程中，我們堅持科學規(guī)劃引領小城鎮(zhèn)發(fā)展的原則，一是協(xié)助區(qū)規(guī)劃局，組織編制和完善小城鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃，從而保證了小城鎮(zhèn)建設的依法有序進行。二是及時協(xié)調完成了、、、等重點集鎮(zhèn)建設的近期建設規(guī)劃和全區(qū)新村建設點的規(guī)劃，不斷提升農民住宅建設層次，為加快促進小城鎮(zhèn)建設發(fā)揮了重要作用。
(二)大力指導加快完善道路、雨污水管網等基礎配套設施建設，不斷提升承載能力。
在小城鎮(zhèn)建設過程中，我們積極發(fā)揮部門職能作用和技術優(yōu)勢，堅持按照個性突出、品位彰顯、有機協(xié)調、和諧統(tǒng)一的要求，帶動城鎮(zhèn)面貌整體提升。一是全面加強道路、橋梁的建設指導工作。在道路、橋梁等基礎設施建設方面，突出前瞻性、科學性、合理性，完成場鎮(zhèn)道路建設30多公里，改建橋梁4座;二是全面加強配套設施建設的指導工作。堅持從實際出發(fā)，著眼長遠，全面加強小城鎮(zhèn)建設的整治開發(fā)工作，截至目前，指導完成21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水、電、氣、光纖等基礎設施改造工程，優(yōu)化設計街道(橋梁)路燈、弱電遷改等40多千米，指導實施雨污水、自來水及天然氣等管網遷改60多千米，修建白馬等農貿市場3處;三是指導完成部分重點集鎮(zhèn)的風貌改造工作。按照城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治的要求，實施等鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要街道道路黑化10多公里;完成對、橫山等場鎮(zhèn)主要街道的建筑風貌整治，場鎮(zhèn)承載功能不斷提升，人居環(huán)境不斷優(yōu)化。四是爭取無償資金，為加快小城鎮(zhèn)建設夯實基礎。每我們都通過小城鎮(zhèn)基礎設施、雨污水管網改造等項目申報專項資金，目前爭取到上級無償資金約5000萬元用于小城鎮(zhèn)基礎設施建設。
(三)加快新農村建設，加速推進城鄉(xiāng)一體化進程
一是以“2+4”新村建設為契機，建設“五新一好”新型城鎮(zhèn)綜合體。二是按照重點突破的原則，著力加快示范點為建設重點，以點示范，以片帶面，加快新農村建設進程，統(tǒng)籌推進重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和重點村建設;三是結合城鄉(xiāng)綜合治理，全面推進市級示范片和區(qū)級示范片建設，讓全區(qū)農村面貌煥然一新。四是農村危房工作有序推進。由農戶自籌資金為主，政府補貼為輔的農村危房改造工作已連續(xù)開展四，各項補貼資金足額規(guī)范下?lián)艿綉簟?/p>
(四)加強小城鎮(zhèn)建筑市場監(jiān)管，促進建筑市場的健康發(fā)展
一是成立專職機構，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑市場的網格化管理。為全面監(jiān)管、規(guī)范小城鎮(zhèn)建設市場，2015初，經區(qū)府批準，我局創(chuàng)建成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，把建筑業(yè)管理觸角延伸到農村和農村建筑市場，通過對建筑施工企業(yè)的資質管理，嚴格執(zhí)行建筑市場準入和退出 制度 ，依法打擊無證、越級**和轉包承接工程的行為，小城鎮(zhèn)建筑市場得到不斷規(guī)范，小城鎮(zhèn)私搭濫建等違法建設現象得到了有效遏制，鎮(zhèn)容村貌治理初見成效。二是做好房地產開發(fā)和民房確權辦證工作。根據我區(qū)實際，先后制定了《小城鎮(zhèn)建設管理工作實施意見》、《農村建房須知》、《村鎮(zhèn)建設管理法律法規(guī)政策匯編》等辦法和資料，規(guī)范了小城鎮(zhèn)建設審批、監(jiān)督、執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產開發(fā)實施了直接有效管理;實行一站式服務，為村民進行房屋測繪，并做好確權辦證工作，很好解決了農民關心的房產確權問題，減少了民間產權糾紛，切實維護了廣大群眾的財產權益。三是加強質量安全監(jiān)管。為確保工程質量和安全，我們從項目審批、招投標、施工等環(huán)節(jié)進行了全程監(jiān)督，通過下發(fā)文件，召開專題會議，組織聯(lián)合檢查組等形式，做到了服務和管理的雙到位，從而有效防范了安全質量事故的發(fā)生。五是全面加強建筑人員的技術培訓。通過開展技能比賽，組織培訓等手段，不斷提高農民建筑施工人員的技術素質。
三、我區(qū)小城鎮(zhèn)建設過程中存在的困難
我區(qū)小城鎮(zhèn)建設工作近來雖然收到了一些成效，取得了一些成績，但與一些發(fā)達地區(qū)相比，還有較大的差距。
(一)小城鎮(zhèn)建設總體水平較低。由于歷史的原因，我區(qū)仍然沒有完全擺脫農業(yè)大區(qū)的影子。小城鎮(zhèn)建設與發(fā)達地區(qū)相比仍然偏低，發(fā)展速度也相對較慢。
(二)小城鎮(zhèn)規(guī)劃相對滯后。截止目前，除了幾個重點鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃外，其它鎮(zhèn)因資金困難，小城鎮(zhèn)控制性規(guī)劃編制率不高。因此，導致個別鎮(zhèn)、個別地段建設帶有一定的盲目性和隨意性。
(三)小城鎮(zhèn)建設資金籌措困難。由于我區(qū)是新建區(qū)，區(qū)級財政薄弱，用于城鎮(zhèn)建設的財政資金十分有限;小城鎮(zhèn)建設投資主體單一，融資渠道少，資金短缺就成為當前制約小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的主要因素。
(四)違法建設行為時有發(fā)生。由于農村建房面寬、點散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法所隊伍不穩(wěn)定，人員配備不齊全，區(qū)住建局監(jiān)管力量有限，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設行為多為私人建房，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)時有違法建設行為發(fā)生。
四、下步打算
(一)繼續(xù)協(xié)調推進小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。我們要在認真協(xié)調做好重點小城鎮(zhèn)建設發(fā)展規(guī)劃的基礎上，重點著手協(xié)助完成其他小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃的編制工作，切實促進小城鎮(zhèn)建設逐步走上科學化和規(guī)范化的軌道。
(二)加大建筑市場管理和房地產開發(fā)力度。一是繼續(xù)拓寬融資渠道，擴大投資主體，強化建筑市場執(zhí)法，加強產權產籍登記管理，做大做強我區(qū)小城鎮(zhèn)房地產市場，今著力打造一批有規(guī)模的小城鎮(zhèn)房地產開發(fā)項目。二是全面加強質量安全監(jiān)管，確保不出現質量安全事故。三是我們將搞好物業(yè)管理模式的調研，健全管理機制，為順利開展物業(yè)管理工作做好前期準備，四是規(guī)范業(yè)務流程管理，創(chuàng)新工作思路，更好的服務小城鎮(zhèn)建設工作。
(三)完成市區(qū)兩級下達的重點工作。高質量的落實好市、區(qū)下達的加快小城鎮(zhèn)基礎設施及配套設施、農村危房改造、新村建設任務等建設項目，全面提升小城鎮(zhèn)的承載力。
(四)加快示范區(qū)、新村點建設。根據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位和特色優(yōu)勢，加快示范區(qū)、新村點的建設，努力打造城市綜合體、工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、生態(tài)等特色鮮明、功能完善、帶動效應明顯的小城鎮(zhèn)。
尊敬的馬主任、各位副主任，區(qū)住建局在小城鎮(zhèn)建設過程中，發(fā)揮了職能部門的作用，做了一些工作，取得了一定成效，但與上級要求還有一定距離。今后，我們將繼續(xù)在區(qū)委、政府的正確領導下，在人大常委會的有力監(jiān)督下，解放思想，開拓創(chuàng)新，埋頭苦干，大力推進我區(qū)小城鎮(zhèn)建設步伐，強化建設和管理各項職能，把我區(qū)城鎮(zhèn)化建設推向一個新的更高的層次。
為什么說城市發(fā)展的滯后會嚴重制約社會經濟發(fā)展
城鄉(xiāng)二元結構體制是我國經濟和社會發(fā)展中存在的一個嚴重障礙，主要表現為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎上的其他問題?！俺青l(xiāng)二元結構”是什么？1．城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘。1958年1月全國人大常委會第三次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。在改革以后，暫住證制度既可以看做是這種城鄉(xiāng)壁壘存在的標志，也可以看做是弱化這種壁壘的一種措施。2．兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配，而不是由市場來進行配置的。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農村中的教育和設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要由農村自己來負擔。3．以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)壁壘，事實上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉(xiāng)之間存在的事實上的不通婚上就可以看得出來。目前國家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟、補助等），而農民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農民還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。改革開放以來，我國實行了一系列旨在促進城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展的改革舉措和政策措施，如全面推行家庭聯(lián)產承包經營責任制，實行農民土地承包權的長期穩(wěn)定；調整優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，支持農業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展；支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進農業(yè)剩余勞動力就地轉移；逐步放開農產品流通和價格，培育農村商品市場；實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)等。但是，不可諱言的是，我國城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢在繼續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經濟結構的矛盾在趨于強化。城鄉(xiāng)差距擴大表現在城鄉(xiāng)居民的收入差距上，近年來農民人均純收入增長遠遠落后于城市人均可支配收入增長，城鄉(xiāng)收入之比由1978年的2．57?1983年一度縮小為1．82?此后就不斷擴大，2003年擴大為3．231；已超過改革開放初期。假如考慮到城市居民享有的各種福利和補貼，而農民收入中包括生產經營支出等因素，實際收入差距可能要達到6?1。在我國經濟社會面貌已經發(fā)生巨大變化，社會生產力和綜合國力已經有了明顯提高的情況下，城鄉(xiāng)二元經濟結構依然十分突出，除了受工業(yè)化階段和生產力發(fā)展水平制約外，關鍵還是制約城鄉(xiāng)二元經濟結構的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現為：城鄉(xiāng)有別的治理體制計劃經濟時期，為了加快工業(yè)化建設，國家一方面運用行政手段，如通過強制性糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農產品剪刀差，將農業(yè)剩余轉化工業(yè)積累；另一方面限制農村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，在計劃經濟時期形成的城鄉(xiāng)有別的戶籍治理、勞動用工和社會福利制度在相當程度上被沿襲下來，盡管一些地方進行了戶籍制度改革，但這些改革因為隱藏在背后的社會福利等諸多因素，需要支付的社會成本較高，進展還不大，因而城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機會和社會福利水平事實上的不平等還未根本改變。城鄉(xiāng)分割的市場體系從商品市場看，農民由于組織化程度低，一般只能進入城市集貿市場進行零星的、小規(guī)模的現貨交易，基本上沒有進入批發(fā)市場，更難以參與大宗遠期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農產品批發(fā)貿易基本仍由國有流通企業(yè)壟斷經營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農業(yè)平均利潤率偏低和受利益驅動，主要面向城市經濟，城市相對充裕的資金沒有進入農村，農民參與進入市場和資本市場的條件和渠道都十分有限；農村土地轉化為工業(yè)和城市建設用地還不能直接市場化，必須通過國家征用轉化為國有土地后才能進入市場，一級市場由國家控制，二級市場農民很難進入，農民在土地交易中處于弱勢地位，難以分享農地向非農地轉化過程中形成的巨額增值收益。城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式計劃經濟時期集中農村資源推進城市工業(yè)化，在很大程度上阻隔了我國城鄉(xiāng)經濟一體化進程。改革開放后，實行城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式，農產品生產、流通和加工沒有形成有機聯(lián)系，農民難以分享農產品的加工增值收益；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在治理體制上獨立于行業(yè)治理之外，既無所不包，又自成體系；農村“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城市工業(yè)化并行發(fā)展和過度競爭，使得農村工業(yè)在市場供求格局發(fā)生變化和國內市場與國際市場對接后，發(fā)展空間受到明顯制約，吸納農村剩余勞動力的能力減弱，直接和間接地影響到農民分享工業(yè)化的成果。實行有別的投入機制計劃經濟時期，為了維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展，國家將資金、技術、人才等生產要素集中投向城市，同時依靠農業(yè)積累支持城市工業(yè)發(fā)展。改革開放后，一方面，農村的資本、勞動力和土地等生產要素在經濟效益驅動下，向城市轉移和集聚；另一方面，國家在基礎設施和科教文衛(wèi)等公共服務設施投入上，繼續(xù)向城市傾斜，農村卻在一定程度上依靠自我積累，如“三統(tǒng)籌、五提留”，進行相應的基礎設施和公共服務設施建設，由此帶來城鄉(xiāng)在基礎設施和公共服務設施等各方面的差距不斷擴大。綜上所述，體制性因素事實上形成了農業(yè)和農村發(fā)展與工業(yè)化和城市發(fā)展的相互隔離，是城鄉(xiāng)二元經濟結構的關鍵。4改革的困難充分熟悉改革的長期性、艱巨性和復雜性建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經濟結構的新體制，促進城鄉(xiāng)二元經濟結構向現代一元經濟社會結構的轉變，是一場深刻的社會變革。不僅包括用城市生產方式和生活方式改造農村生產和生活方式、生產要素重組和農村人口向城市的流動和遷移、城鄉(xiāng)產業(yè)有機整合和組織方式的變化等，還包括整個社會結構、組織、文化等的變遷。這個過程是一個伴隨我國社會主義初級階段很長的歷史過程，不可能一蹴而就。但是，在城鄉(xiāng)二元經濟結構矛盾日趨突出的情況下，我們必須充分熟悉加快推進改革的必要性和迫切性，不失時機地在重要、關鍵環(huán)節(jié)推進改革。實現城鄉(xiāng)經濟一體化是伴隨我國現代化進程的長期歷史過程，也是一個不斷適應經濟社會發(fā)展進程要求的復雜的社會經濟過程，必須充分熟悉到這個過程的長期性、艱巨性和復雜性，熟悉到面臨的矛盾和困難。要肯定，我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經濟格局已經發(fā)生了明顯變化，城鄉(xiāng)市場分割的局面已經有較大改善。但是，也應該看到，城鄉(xiāng)二元經濟結構的關鍵性體制因素，如城鄉(xiāng)生產要素市場的統(tǒng)一、農村土地征占用制度的改革、社會保障制度的建設依然滯后，有些深層次問題還沒有取得突破性進展，還有很長的路要走。對此，要有充分的估計。要循序漸進和重點突破相結合，根據條件成熟程度，不失時機地在重要環(huán)節(jié)取得突破；根據各地區(qū)經濟發(fā)展水平，在局部地區(qū)先行突破，帶動整體推進。5統(tǒng)籌發(fā)展深化改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制和機制，就是要以體制和政策創(chuàng)新為突破口，改革不適應社會主義市場經濟體制要求、不利于城鄉(xiāng)經濟一體化的各項制度，從根本上消除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制和政策障礙，促使城鄉(xiāng)經濟體制向不斷適應完善社會主義市場經濟體制內在要求的方向轉變，為促進城鄉(xiāng)二元經濟結構向現代一元經濟社會結構轉變創(chuàng)造良好的體制條件。深化戶籍改革深化戶籍制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。在有條件的地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍差別，取消農業(yè)戶口，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為依據，實行新戶籍治理制度。農民取得城市戶口以后，與原城市居民一樣，盡同等義務，享受同等權利。逐步取消城市各種消費補貼和城市特有的社會福利，同時逐步加大對農村的公共設施和公共服務的投入，較大幅度的提高農村居民的福利水平?！巴恋負Q社?！蓖七M農村土地征占用制度改革，實行“土地換社?！钡恼?。改革土地征占用制度，要嚴格區(qū)分公益性用地和經營性用地，公益性用地要提高補償標準，合理調整土地增值收益在國家和農民間的分配關系；經營性土地要真正引入市場機制，開展集體用地交易試點，由市場機制決定土地占用價格。探討建立中心政府、省級政府與省以下政府的土地出讓金的分成制度，并將土地出讓金納入國家及地方預算，以體現國家對土地的所有者權利，抑制地方政府的擴張沖動和對土地資源的粗放性使用。探索土地出讓金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促進地方土地資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。農業(yè)用地非農化實現“土地換社保”的政策，農業(yè)用地轉為非農用地形成的批租收益的一定比例，建立專戶定向用于失去土地農民的社會保障。稅費制度改革加快農村稅費制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的主要對策，一是逐步減征直至最終取消農業(yè)稅，農民和城市居民一樣繳納個人所得稅、增值稅，由此形成的地方財政缺口由中心和省級財政轉移支付解決。二是逐步建立和完善農村公共財政體制，過渡期內可加大中心和省、地三級對農村財政轉移支付的同時，逐步減免和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等收費，將農村公益性支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理支出列入政府預算，并逐步增加農村基礎設施和公共服務設施建設投入。三是鞏固和完善縣統(tǒng)籌為主的農村義務教育，有條件的地方逐步實行省和縣統(tǒng)籌，區(qū)別情況實行不同的統(tǒng)籌比例，中心逐步加大對農村義務教育的投入。第四，促進最低生活保障向農村延伸，逐步擴大社會保障在農村的覆蓋面。在有條件的地區(qū)，促進最低生活保障體系向農村延伸和覆蓋進入城市的農民，逐步實現最低生活保障城鄉(xiāng)一體化。有條件的地區(qū)逐步擴大社會保障體系的覆蓋面，首先覆蓋農業(yè)用地非農化過程中失去土地的農民，再覆蓋進入城市就業(yè)并愿意退出承包地的農村轉移人口，進而逐步覆蓋到農村地區(qū)。提高農民福利加大農村基礎設施和公共設施投入，提高農民福利水平。加強交通、通訊、電力等基礎設施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)范對農村公共品投入并使其制度化，國家新增財政收入和股權收益，用于投資和社會福利支出的，大幅度增加農村的分配比例。第六，提高農民生產經營的組織化程度，增強參與市場競爭的能力。鼓勵農民建立新型的經濟合作組織，增強農民獲取市場信息和參與市場競爭的能力。發(fā)展農村金融積極發(fā)展農村金融，活躍農村金融市場。按照市場化原則，適當放寬對農村中小企業(yè)和農戶貸款利率的浮動范圍。促進農村信用社的股權多元化，股權形成和流動的開放化，努力消除資金流動的城鄉(xiāng)封鎖和分割。在加強監(jiān)管、防范風險的前提下，謹慎積極地促進民間金融發(fā)展和改革創(chuàng)新，有條件地放寬對民間金融發(fā)展的限制和約束，促進農村金融市場發(fā)展。第八，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革，切實精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員。穩(wěn)妥地推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務半徑，不斷提高事效率。有條件的地方可試點推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府派出機構的改革，減少行政治理層次，大幅度減少行政治理人員，降低行政治理成本。6期待解決城鄉(xiāng)二元結構實際上是一個非常重大的問題。城鄉(xiāng)二元結構全世界都存在，因為城市和農村、工業(yè)和農業(yè)，無論從形態(tài)上還是運行機制上，都是不一樣的。所以有二元的表現。美國有二元結構問題，日本也有二元結構問題，值得重視的是二元結構下的體制機制問題。比如改革開放前的工農產品不平等交換，剪刀差是體制機制問題。改革開放后，工農產品不平等交換，剪刀差問題得到了消除。但要素流動中的體制機制問題仍然存在，比如前幾年農民工進城務工，在某些崗位不能獲得同工同酬，就是體制問題。又比如，農村土地征占用過程中，農民利益流失、地方政府和用地企業(yè)獲利的現象也是體制機制問題，這種體制機制問題應該引起足夠的重視。解決這種體制機制問題，根本的法是要按十七大精神，用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式予以解決。當前，要努力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務以及勞動就業(yè)等方面實現城鄉(xiāng)工農平等發(fā)展。當然，城鄉(xiāng)二元結構造成的深層次矛盾不是一天兩天能夠解決的，需要花大工夫，經過長期努力予以解決，要從城鄉(xiāng)二元結構的薄弱環(huán)節(jié)入手，比如說先解決勞動力的平等就業(yè)問題，進而解決城鄉(xiāng)公共產品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉(xiāng)間配置的公平問題。從根本上講，化解城鄉(xiāng)結構的深層次矛盾，既需要按市場化取向深化改革，也需要政府不懈的努力。這里邊有大量的制度安排，也有大量的政策導向，需要逐步的建立健全和完善。7改善思路城鄉(xiāng)接合部是一個極具中國特色的地域概念，它因中國特色的政治屬性——城鄉(xiāng)“二元”管理體制而存在，所涉及的問題遠比一般的純城區(qū)或純農區(qū)復雜得多。因此，以破解城鄉(xiāng)“二元結構”為突破口，深入研究這一地區(qū)的“致病”根源，以城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的改革思路，探尋解決本地區(qū)社會問題的有效途徑，不僅有助于提升北京城市的現代化管理水平，而且對未來實現城市化的地區(qū)也具有重要的借鑒作用。?城鄉(xiāng)接合部一個問題久治不愈的“痛感”地帶?（一）北京市城鄉(xiāng)接合部區(qū)位概念?北京的城鄉(xiāng)接合部有廣義和狹義之分：相對于東城、西城、崇文、宣武四個純城區(qū)而言，朝陽、海淀、豐臺、石景山四區(qū)為廣義的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。但事實上，具有典型城鄉(xiāng)人口混居特征的地區(qū)是在街道事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管轄區(qū)界限不明的四環(huán)路附近的環(huán)狀地帶，即我們重點關注的狹義城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，它是一個隨著城市產業(yè)和住宅區(qū)不斷向近郊擴散，從而使原來以農村為主的市郊地帶較快演變?yōu)榧嬗谐青l(xiāng)特色的特殊空間。?（二）區(qū)域社會問題久治不愈，成為社會轉型時期各種矛盾沖突的交會地如果人們驅車沿四環(huán)路一帶的某些城鄉(xiāng)接合部地區(qū)轉轉，不難發(fā)現一個與城市高樓大廈和鄉(xiāng)村田園風光截然不同的景象：設施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮(zhèn)規(guī)劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風天塵土飛揚，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活環(huán)境的惡化使地區(qū)社會治安環(huán)境“雪上加霜”：全市33個實行掛牌督戰(zhàn)的高發(fā)案地區(qū)幾乎全部集中在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區(qū)內的出租房，尤其是非法出租房成為藏污納垢的場所……難怪有記者用“城市爛邊”來形容城鄉(xiāng)交界的環(huán)形地帶。?作為城區(qū)向外擴張的伴生物，城鄉(xiāng)接合部問題由來已久，大體要追溯到20世紀70年代中期，只不過當時國家征用農地數量有限，問題發(fā)生的地域范圍和對社會的影響程度較小而已。改革開放后，北京城市建設速度日新月異，國家在城郊征地數量成倍增長。據統(tǒng)計，截至2002年底，朝、海、豐、石四區(qū)的耕地面積僅存1.28萬公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落后經濟發(fā)展速度的局面，使得“二元”社會管理體制根本無法應對這一地區(qū)人口快速流動引發(fā)的諸多社會問題。經濟、社會矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉(xiāng)接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的“痛感”地帶。8
兄弟姐妹 急求關于基層政府在小城鎮(zhèn)建設過程中存在的問題與對策探討的論文資料
吉林省小城鎮(zhèn)建設
導 言
小城鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，在推動城鄉(xiāng)一體化、推進城鎮(zhèn)化和實現社會、經濟的發(fā)展中，具有重要的意義和作用。隨著我國改革開放進程加快和社會主義現代化建設事業(yè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設已經成為關系到經濟和社會進一步發(fā)展的重要方面，小城鎮(zhèn)問題愈來愈受到廣泛的關注，黨的十五屆三中全會明確指出：發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農村經濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。
根據中共中央、國務院（中發(fā)[2000]11號文）《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》和中共中央"十五"計劃建議等要求，為落實省委、省政府制定的發(fā)展縣域經濟和加快小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的戰(zhàn)略方針，在對我省小城鎮(zhèn)現狀和發(fā)展條件初步分析的基礎上，提出本規(guī)劃綱要。
A 吉林省小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展現狀
一、小城鎮(zhèn)的基本特征
吉林省小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的特點主要反映在以下幾個方面：
（一）小城鎮(zhèn)建設發(fā)展具有明顯的地帶性
根據全省的地貌、氣候和資源等條件，可以把我省劃分為東、中、西三個自然、經濟地帶。
東部地區(qū)小城鎮(zhèn)約占全省總數的31%左右，這一地帶的小城鎮(zhèn)中工礦鎮(zhèn)占較大的比重，小城鎮(zhèn)的非農業(yè)人口規(guī)模一般較大；中部地區(qū)約占全省總數的54%左右，城鎮(zhèn)密度明顯高于東西兩地帶。這一地帶的小城鎮(zhèn)多為農業(yè)服務型和農副產品集散型的，城鎮(zhèn)非農業(yè)人口一般較少；西部地區(qū)小城鎮(zhèn)約占全省總數的15%左右。這一地帶的小城鎮(zhèn)職能，總體上與中部地帶的情況接近，但城鎮(zhèn)規(guī)模一般相對更小，城鎮(zhèn)發(fā)展水平明顯落后。
（二）小城鎮(zhèn)的綜合經濟職能不強，商品經濟發(fā)展程度較低
自1979年以來，吉林省小城鎮(zhèn)無論在數量上還是在質量上，都取得了長足發(fā)展。但基于種種原因，城鎮(zhèn)的綜合經濟職能不強。
吉林省的小城鎮(zhèn)主要有四種類型：一是依靠森林或礦產資源發(fā)展的工礦鎮(zhèn)；二是圍繞農業(yè)發(fā)展的農業(yè)服務型小城鎮(zhèn)；三是依托便利的交通條件發(fā)展的農副產品集散型小城鎮(zhèn)；四是受大城市強烈影響的小城鎮(zhèn)。
工礦型小城鎮(zhèn)，一般是在計劃經濟體制時期，為了開發(fā)某種資源， 在原有工礦點或資源賦存地由國家投資擴建或新建的林業(yè)、礦業(yè)和礦產加工地。如松江河、泉陽、露水河、大石頭、紅梅、大栗子、紅旗嶺、夾皮溝、天寶山等。少量小城鎮(zhèn)是圍繞較為精細加工產業(yè)的發(fā)展而發(fā)展起來的，如石峴、開山屯、新站等。這些工礦鎮(zhèn)（特別是以采掘和粗加工產品生產為主的小城鎮(zhèn)）在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，由于經濟部門單一，抵御風險能力較弱，企業(yè)負擔過重，難以順利適應市場需求進行產業(yè)結構調整。同時，受舊體制舊政策的影響，觀念落后，再加資源萎縮、市場競爭力較弱等因素的作用，城鎮(zhèn)經濟發(fā)展速度明顯滯緩。
農業(yè)服務型小城鎮(zhèn)，多是為滿足組織農業(yè)生產、調配農用物資、管理相應的行政事務等要求在基層政府駐地發(fā)展起來的。這類城鎮(zhèn)一般僅具有一些主要服務于本行政區(qū)域的小手工業(yè)和集市貿易以及金融、郵電等機構，如巴吉壘、八屋、大嶺、萬寶等。這些小城鎮(zhèn)數量多、分布廣而服務范圍小，受資源、資金等限制，經濟水平一般都比較低，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，有相當一部分僅具有農村集鎮(zhèn)的功能。
農副產品集散型小城鎮(zhèn)，多是依靠便利的交通條件發(fā)展起來的。在市場經濟條件下，這類小城鎮(zhèn)由于商品流通快、信息靈活，發(fā)展比較迅速。如煙筒山、山城、朝陽川、郭家店、太平川等。還有少量的此類城鎮(zhèn)是由于政策措施得當而發(fā)展起來的，如萬良、五棵樹等。從總體上看，這類城鎮(zhèn)是我省商品經濟發(fā)展程度較高的小城鎮(zhèn)。
大城市影響型小城鎮(zhèn)，主要是指鄰近大城市，受大城市技術、資金和市場的作用，近年來機遇把握得比較好，又有適當的交通條件，發(fā)展比較迅速的城鎮(zhèn)，如合隆、卡倫、興隆山、米沙子、大屯、玉潭、孤店子等。這類小城鎮(zhèn)商品經濟活躍，有一定專業(yè)化分工。
前兩類小城鎮(zhèn)數量多，分布廣，面臨的問題較多。后兩類小城鎮(zhèn)雖然數量少，但活力強，具有較好的發(fā)展前景。
（三）城鎮(zhèn)職能幾乎完全由本地非農業(yè)人口（戶籍）實現
由于我省小城鎮(zhèn)的商品經濟發(fā)展程度較低，吸納農業(yè)剩余人口的能力比較弱，體現城鎮(zhèn)職能部門的職工幾乎完全是本地非農業(yè)人口，這同沿海商品經濟發(fā)達地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)的狀況有很大差異。從我省的情況看，本地籍非農業(yè)人口不足0.2萬人的建制鎮(zhèn)，絕大多數還不應算作小城鎮(zhèn)。
（四）發(fā)展條件的特殊性
吉林省的小城鎮(zhèn)發(fā)展同我國沿海一些省份相比，存在著時間和空間上的特殊性。
在時間上，沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展起步是在改革開放的初期，不僅占有先行及少競爭力的優(yōu)勢，而且有國家政策相對寬松的優(yōu)勢。由于時間的落后，我省小城鎮(zhèn)的起步發(fā)展，失去了這兩方面的優(yōu)勢。
在空間上，吉林省地處內陸，除少部分邊境地區(qū)外，大部分地區(qū)不具備發(fā)展來料加工型產業(yè)的優(yōu)勢。但吉林省處于亞洲玉米種植帶，土壤、氣候等有利于溫帶作物的生長，并且具有多種動物繁育的良好條件，因而適合圍繞農業(yè)產業(yè)化發(fā)展龍形經濟。此外，吉林省居東北區(qū)中部，交通地位比較重要，交通網絡比較完善，有利于各種貨物的流通。再則，吉林省與俄羅斯和朝鮮接壤，有較多的口岸。這些空間環(huán)境的特殊性，從積極和消極兩方面作用于吉林省小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展。
按吉林省小城鎮(zhèn)發(fā)展的時空條件和建設情況，總體上應采取選擇一些條件優(yōu)越的小城鎮(zhèn)集中發(fā)展的戰(zhàn)略，特別是以農副產品生產為背景的小城鎮(zhèn)更應如此。因為，走農業(yè)產業(yè)化道路，要求有技術、原料和市場三重保證，這對于小規(guī)模經營來講，難以抵御各種風險，而必須規(guī)模經營，龍形產業(yè)的龍頭需選在條件優(yōu)越的小城鎮(zhèn)較大規(guī)模建設，才有利于經濟的穩(wěn)步和持續(xù)發(fā)展。另外，農業(yè)產業(yè)化形成大量的農副產品加工業(yè)，這些企業(yè)多屬排放大量污物的部門，這類工業(yè)集中建設有利于污染物的統(tǒng)一凈化處理。
二、小城鎮(zhèn)在省域城鎮(zhèn)體系中的地位
我省城鎮(zhèn)體系等級規(guī)模結構的人口總量對比，?quot;兩頭大，中間小"的狀況。一方面是長、吉兩個特大城市雙星璀燦，另一方面是為數眾多的小城鎮(zhèn)繁星似錦。目前，吉林省城鎮(zhèn)體系整體發(fā)展處于非均衡狀態(tài)。小城鎮(zhèn)非農業(yè)人口總數占全省城鎮(zhèn)非農業(yè)人口的21.35%，低于長、吉兩市市區(qū)非農業(yè)人口占全省城鎮(zhèn)非農業(yè)人口27.9%的比例，而高于中間三個級別城市所占比例的平均值，在城鎮(zhèn)非農業(yè)人口按城鎮(zhèn)規(guī)模的分布上占有一定的地位。
吉林省小城鎮(zhèn)的職能單一性很強，為數較多的農業(yè)服務型城鎮(zhèn)，一般只具有地方意義，在全省城鎮(zhèn)體系中作為城鄉(xiāng)聯(lián)系的紐帶，主要起基層管理的作用；工礦型、農副產品集散型和大城市影響型城鎮(zhèn)，雖然具有一定的區(qū)域意義，但經濟總體規(guī)模較小。小城鎮(zhèn)全部國內生產總值約占全省總量的20%（含200萬非農業(yè)人口和900余萬農業(yè)人口實現的國內生產總值），經濟地位很低。小城鎮(zhèn)為其他層次城市提供的產品，大部分是最初級的（屬于第一產業(yè)的）產品，沒有形成合理的產品加工與供給關系。
三、目前存在的主要問題及原因
（一）小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的主要問題
1、小城鎮(zhèn)建設水平較低，投資環(huán)境不良
全省目前還有127個小城鎮(zhèn)沒有用上自來水，小城鎮(zhèn)自來水普及率為65.37%，比全國平均值約低16個百分點；有高級、次高級路面2271萬平方米，人均7.1m2，比全國平均值約低0.3 m2，有排水管道總長度184.1萬米，人均占有長度0.58米，比全國平均值約低0.2米；小城鎮(zhèn)共有住房面積4864.84萬m2，人均住房面積15.4 m2，人均居住面積9.23 m2，比全國平均值約低4m2；住房磚瓦化率為80.6%，比全國平均值低15個百分點。由于我省小城鎮(zhèn)建設資金投入遠低于全國平均水平（1998年我省小城鎮(zhèn)人均各項建設投資268元，同期全國平均為679元），致使小城鎮(zhèn)建設水平的差距還在擴大。
全省小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設用地共為633.88k m2，按戶籍人口計算人均建設用地為200.65 m2，遠高于全國人均126.53 m2的水平，按實際居住人口計算的人均建設用地同全國平均值的差別更大。導致這種情況的原因主要是我省小城鎮(zhèn)建筑層數低，建筑密度小，土地開發(fā)程度不高造成的。人均建設用地面積的過高與人均建設物化資產量的相對較低形成巨大的反差，更反映了我省小城鎮(zhèn)建設水平相對較低的狀況。
這種低水平的小城鎮(zhèn)建設狀況，直接影響著產業(yè)投資的產出效益，導致招商引資的吸引能力較弱。投資環(huán)境的不良除了建設水平的因素外，還有思想觀念和區(qū)位條件等因素的影響。
2、小城鎮(zhèn)建設基本屬于自然發(fā)展狀態(tài)，職能分工模糊，中心鎮(zhèn)功能作用不明顯
吉林省的小城鎮(zhèn)，絕大部分是80年代以來隨鄉(xiāng)改鎮(zhèn)在基層政府機關駐地形成的"城鎮(zhèn)型"居民點，改鎮(zhèn)之前大部分僅具有集鎮(zhèn)功能。為了使其實現城鎮(zhèn)功能，多數小城鎮(zhèn)在基本上沒有外來資金投入的情況下，利用本行政區(qū)域內的資源，面向本行政區(qū)域的市場，組織上馬了一些規(guī)模較小的屬于二、三產業(yè)的工商企業(yè)。由于缺少科學的區(qū)域性規(guī)劃和高層次計劃指導，形成了鎮(zhèn)鎮(zhèn)雷同的產業(yè)構成，在市場經濟逐步確立的過程中，個體工商業(yè)也加入了這種百鎮(zhèn)一面的產業(yè)競爭之中。這種無序的競爭，嚴重地制約了小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展速度和社會經濟效益，同時也造成一些條件較好的小城鎮(zhèn)不能充分發(fā)揮其優(yōu)勢，也不能很好地體現其區(qū)域地位和功能，這種狀況又反過來作用于經濟和社會，導致不能實現良性循環(huán)的發(fā)展狀態(tài)。
3、多數工礦型小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展滯緩，功能相對萎縮
近些年來，隨著市場經濟體制的逐步確立，一些依賴地方資源開發(fā)建廠建礦發(fā)展起來的工礦型小城鎮(zhèn)（許多這類城鎮(zhèn)是一廠一鎮(zhèn)或一礦一鎮(zhèn)），由于企業(yè)技術落后，產品初級單一，抵御風險能力差，競爭力不強而面臨困境。特別是以采掘業(yè)為主的小城鎮(zhèn)，資源的柘竭更加劇了困難的嚴重程度。工礦企業(yè)停產半停產造成城鎮(zhèn)經濟總量縮減，企業(yè)下崗職工充斥商飲服務業(yè)，市場呈低效益的"繁榮"，城鎮(zhèn)功能相對萎縮，個別一些這類城鎮(zhèn)出現人口下降的狀況。這類小城鎮(zhèn)有泉陽、灣溝、樺樹、天寶山、福洞等。
（二）制約我省小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的主要原因
導致我省小城鎮(zhèn)發(fā)展相對落后，造成上述問題主要有七種因素：即區(qū)位因素、觀念因素、技術與人材因素、資金投入因素、行政區(qū)劃與行政體制因素、計劃經濟慣性作用因素和小城鎮(zhèn)規(guī)劃的合理性與實用性因素。下面重點說明后面三種因素的影響。
我省行政區(qū)劃共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)856個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口約為0.2萬人，比山東、江蘇（兩省平均都約4萬）等省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模小得多（這兩省正在調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，目標是平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)6萬人口左右）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模過小，難以形成具有一定質量的小城鎮(zhèn)。另外，由于行政區(qū)劃的限制、行政管理體制的矛盾，往往造成建設項目的不合理選址，進而導致小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的不合理。
計劃經濟時期，我省在資源賦存地建設了許多國有大中型企業(yè)，圍繞這些企業(yè)形成了一些工礦型小城鎮(zhèn)。在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，不僅這些企業(yè)機制反映了強烈的不適應性，人們的觀念也反映了很強的不適應性，這種慣性作用嚴重地制約小城鎮(zhèn)的經濟與社會的建設發(fā)展。除了機制和觀念的不適應，國有大中型企業(yè)多存在企業(yè)辦社會的現象，增加了企業(yè)負擔；又由于長期的高積累低分配政策，企業(yè)為國家建設作出了巨大貢獻，但卻背負著大量離退休職工和職工冗員過多的重擔，這些狀況也同計劃經濟的影響相關，并且都嚴重地影響這些小城鎮(zhèn)的經濟與社會發(fā)展。
為了有利于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，國家特別重視小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設工作，我省各有關部門也相應做了許多工作，取得了很大的成績，但由于資金和技術力量不足等因素，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制相對滯后，難以很好地適應建設發(fā)展的需要。到99年底，我省累積編制完成城鎮(zhèn)總體規(guī)劃（包括建設規(guī)劃）的小城鎮(zhèn)共有368個，占全部小城鎮(zhèn)的85.58%，而這些已完成的小城鎮(zhèn)規(guī)劃中，已有很大一部分需要修編。在編制時間不長的規(guī)劃中，有相當一部分是為了完成任務而編制的，因其投入很低，成果的合理性和實用性相對較差。按照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的規(guī)定，在編制設市城市和縣城的城市總體規(guī)劃中，應當包括市、縣域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。目前，我省城市（含縣城）總體規(guī)劃已經完成了90%以上，這些規(guī)劃成果對于指導小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設起了很好的作用。但由于多數城市總體規(guī)劃，對于市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內容做得比較粗淺，還不能從根本上保證一定區(qū)域內小城鎮(zhèn)布局的科學合理。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，分別從區(qū)域和城鎮(zhèn)自身的角度，確定城鎮(zhèn)的區(qū)域地位、職能、規(guī)模和具體的建設布局與設施標準，其規(guī)劃的合理性與實用性是小城鎮(zhèn)良性發(fā)展的重要保證。
B 吉林省小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的方向與目標
一、指導思想
根據我省社會經濟發(fā)展現狀及我省小城鎮(zhèn)發(fā)展現狀，全省小城鎮(zhèn)建設總的指導思想是：以鄧小平理論為指導，認真貫徹落實中央和省委省政府關于加快小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的精神，緊緊圍繞促進全省經濟發(fā)展這個中心，堅持小城鎮(zhèn)建設與社會經濟發(fā)展目標相結合、與產業(yè)發(fā)展和經濟結構調整相結合、與資源的合理利用和配置相結合，與生態(tài)省建設相結合；遵循科學規(guī)劃、合理布局、因地制宜、注重實效、重點培育、強優(yōu)劣汰、量力而行、、有序推進、以點帶面、快速發(fā)展的方針，使我省小城鎮(zhèn)真正成為一定區(qū)域內社會經濟發(fā)展的重要載體。
重點建設"十五"期間可提升為小城市的重點鎮(zhèn)，積極培育作為遠景發(fā)展為小城市的區(qū)域中心鎮(zhèn)，加速發(fā)展大中城市周圍的衛(wèi)星鎮(zhèn)，合理建設各類區(qū)域中心鎮(zhèn)。
二、基本原則
為實現經濟、社會和環(huán)境效益的統(tǒng)一和最佳，"十五"期間，小城鎮(zhèn)建設主要遵循以下五項原則：
（一）擇優(yōu)發(fā)展原則
即選擇條件比較優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，優(yōu)先建設發(fā)展。
（二）集聚發(fā)展原則
改變小城鎮(zhèn)建設重數量不重質量的偏向，引導人口和物質要素向中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)集中，以提高投資的產出比。
（三）生態(tài)優(yōu)先原則
優(yōu)先發(fā)展有利于生態(tài)環(huán)境的產業(yè)和對生態(tài)環(huán)境影響較小的城鎮(zhèn)。
（四）分類調控原則
針對不同類型城鎮(zhèn)的主要問題和矛盾，采取不同的發(fā)展控制措施和對策。
（五）配套建設原則
在小城鎮(zhèn)的建設方面，為創(chuàng)造最好的投資環(huán)境和生活環(huán)境，進行各種設施的合理配套建設。
三、發(fā)展戰(zhàn)略設想和目標
（一）發(fā)展戰(zhàn)略設想
二十一世紀將是我國小城鎮(zhèn)大發(fā)展的世紀。按照系統(tǒng)非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略思想，采用"點、軸"區(qū)域系統(tǒng)開發(fā)理論，我省小城鎮(zhèn)建設戰(zhàn)略上分三步走：
第一步，重點建設小城鎮(zhèn)的"點"。針對我省實際情況，優(yōu)先發(fā)展、重點扶持具有區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢、資源和規(guī)模優(yōu)勢的中心城鎮(zhèn)，從政策、資金等方面加以指導和傾斜。
第二步，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)的"線"，進一步完善"點"，適當考慮"面"。在區(qū)域中心鎮(zhèn)建設發(fā)展的基礎上，與省域城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃相對應，按照三級發(fā)展軸線，采取軸線延伸，逐步漸進的發(fā)展形式，重點發(fā)展軸線上的小城鎮(zhèn)。
第三步，在"點""線"上小城鎮(zhèn)逐漸建立完善的情況下，以發(fā)展"面"為主。最終形成我省小城鎮(zhèn)在地域空間上的科學合理布局，形成我省經濟發(fā)達、規(guī)模適當、類型多樣的，小城鎮(zhèn)經濟、社會、建設發(fā)展良性循環(huán)的小城鎮(zhèn)體系。
到本世紀中葉，力爭把我省多數小城鎮(zhèn)建設成為具有二十一世紀特點的，有良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)美的田園風光、典雅古樸的城鎮(zhèn)景觀、寧靜舒適的居住條件、對廣大農民和大中城市居民有巨大吸引力的跨世紀新興小城鎮(zhèn)。
（二）總體發(fā)展目標
吉林省的小城鎮(zhèn)建設發(fā)展，應與全省的經濟、社會發(fā)展水平相適應，作為經濟建設的主要載體，在推進我省城鎮(zhèn)化進程，實現經濟跨越式發(fā)展中充分發(fā)揮作用。
1、優(yōu)先發(fā)展具有產業(yè)優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、資源和規(guī)模優(yōu)勢的區(qū)域中心鎮(zhèn)及重點鎮(zhèn)和衛(wèi)星鎮(zhèn)
在我省城鎮(zhèn)體系規(guī)模等級結構中，少量處于接近縣城（或縣級市）地位的小城鎮(zhèn)和個別條件特別優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，應加大力度促進發(fā)展，強化其在省域城鎮(zhèn)體系中的地位。這類城鎮(zhèn)將從小城鎮(zhèn)中分離出去，在省域城鎮(zhèn)體系中擔當更重要的角色，可發(fā)展成為縣城或小城市。
選擇100個左右小城鎮(zhèn)作為縣（市）域中心鎮(zhèn)，"十五"期間重點發(fā)展五十個，另外五十個在"十五"以后納入重點建設的行列。對于基礎比較差又沒有什么優(yōu)勢，而且城鎮(zhèn)之間距離近的一些小城鎮(zhèn)，應調整歸并到其他小城鎮(zhèn)。其余小城鎮(zhèn)作為一般發(fā)展對象，通過政策引導和積極的措施推進，使其發(fā)揮應有的城鎮(zhèn)功能。
2、人口與建設用地發(fā)展總量
非農業(yè)人口規(guī)模過小的小城鎮(zhèn)，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)應有的功能。根據吉林省的實際和經濟、社會發(fā)展的要求，小城鎮(zhèn)的非農業(yè)人口不宜低于10,000人。到2005年，小城鎮(zhèn)城區(qū)人口總量控制在500萬，百強鎮(zhèn)城區(qū)人口應達到20，000人以上。
根據城鎮(zhèn)職能的不同，小城鎮(zhèn)人均建設用地（指鎮(zhèn)區(qū)，下同）標準亦有所差別。綜合性較強的小城鎮(zhèn)人均建設用地宜取120-130 m2，工礦型小城鎮(zhèn)宜取100-120m2，農副產品集散型小城鎮(zhèn)宜取110-130 m2。由于小城鎮(zhèn)現狀人均建設用地面積達200m2，調整降低人均指標需要有個過程，根據需要與可能，確定到2005年，人均建設用地150-160m2，小城鎮(zhèn)建設用地總量約為600平方公里（含城區(qū)農業(yè)戶籍人口用地，下同）。通過逐步調整，到2015年，按前面的標準，建設用地總量在600-700平方公里之間。
3、小城鎮(zhèn)建設水平
到2005年，小城鎮(zhèn)人均面積達到18平方米左右，小城鎮(zhèn)供水、供電、通訊、交通等公用設施要基本齊全、配套，逐步建成一批基礎設施比較配套，環(huán)境比較優(yōu)美的居住小區(qū)。小城鎮(zhèn)自來水普及率達到80%，人均生活用水量為120升/日，排水管道服務面積達到25%。到2015年，小城鎮(zhèn)自來水普及率達到90%，人均日生活用水量為180升，排水管道服務面積達到60%。
到2005年，全省小城鎮(zhèn)人均公共綠地面積達到5平方米，2015年達到7 m2，生活飲用水水質達標率2005年達到95%，到2015年達到100%；2005年生活污水處理率達到15%，2015年達到40%；生活垃圾清運率2005年達到90%，2015年達到95%以上，處理率2005年達到70%以上，2015年達到85%以上。
C 重點小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展
這里采用城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿ψ鳛檫x擇我省重點建設小城鎮(zhèn)的依據。評價小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿灿肁、B兩組16項指標。A組指標主要用以測評城鎮(zhèn)發(fā)展的內在潛力，即城鎮(zhèn)現狀經濟社會發(fā)展集聚規(guī)模和結構特征對城鎮(zhèn)發(fā)展的內在影響力，包括城鎮(zhèn)人口規(guī)模、工業(yè)總產值、工業(yè)產值增長速度、商業(yè)銷售額、居住適宜程度、城鎮(zhèn)基礎設施水平、財政收入、城建投資規(guī)模、科教文衛(wèi)水平、產業(yè)發(fā)展后勁等十項指標；B組指標主要用于測評城鎮(zhèn)發(fā)展的外在潛力，即區(qū)域條件給城鎮(zhèn)發(fā)展提供可能的外在影響力，包括腹地范圍的大小、腹地人口密度、影響范圍的農民人均收入與競爭城鎮(zhèn)的距離等六項指標。綜合考慮這些指標的原因是：作為城鎮(zhèn)化原動力的工業(yè)化已不再是城鎮(zhèn)化的唯一動力，包括旅游業(yè)在內的第三產業(yè)在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，城鎮(zhèn)發(fā)展機制呈現動力多元化、資本多元化的傾向。過去，城鎮(zhèn)的形成與發(fā)展更多地依賴于國家計劃投資于第二產業(yè)，而現在，城鎮(zhèn)發(fā)展更多取決于非政府資本的投入。因此，地方經濟基礎狀況、吸引外資的能力和吸納量決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的速度和規(guī)模。根據上述綜合指標，確定以下的小城鎮(zhèn)為發(fā)展的重點鎮(zhèn)：
興隆山、合心、大屯、五棵樹、大坡、弓棚、卡倫、米沙子、合隆、玉潭、左家、春光、紅石、平安（舒蘭）、煙筒山、烏拉街、岔路河、天崗、山門、范家屯、懷德、楊大城、石嶺、雙山、橫道河、渭津、壽山、山城、海龍、輝南、撫民、孤山子、六道江、板石、萬良、松江河、石人、馬鹿溝、太平川、巨寶山、長山、蔡家溝、平安（白城市）、安廣、萬寶、四方坨子、石峴、官地、朝陽川、二道白河、鹿鄉(xiāng)、上河灣、達家溝、哈拉海、優(yōu)龍泉、夾皮溝、白山、紅旗嶺、江密峰、新站、白石山、郭家店、二密、紅梅、三源浦、仙人橋、松樹、五家站、瞻榆、大石頭、黃泥河、老頭溝、開山屯、松江、天橋嶺、大興溝、百草溝、頭道、南坪、英安、敬信、放牛溝、孤店子、五里河、孤家子、營城子、鴨園、花甸、果松、王府站、大布蘇、陶賴昭 第四章 實施規(guī)劃的政策與措施
一、加大改革力度，建立適應小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的現代管理機制
（一）按有利于小城鎮(zhèn)建設管理的原則，理順條塊關系，適應市場經濟運作的要求，使政府由直接干預經濟項目建設，轉變?yōu)橹笇?、調控和服務經濟建設。要重點理順工商、稅務等管理體制，建立和完善鎮(zhèn)級財政，強化政府的城鎮(zhèn)建設與管理職能。
（二）小城鎮(zhèn)建設要形成合力。各級政府各相關職能部門都要對小城鎮(zhèn)的建設給予積極的支持，清除障礙，適時適度地調整、充實必要的政策法規(guī)，加強指導和監(jiān)督，引導和推動小城鎮(zhèn)的合理建設。要實行任職目標責任制，層層抓好目標落實，確保小城鎮(zhèn)建設大目標的實施。
（三）適當調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，擴展小城鎮(zhèn)生存發(fā)展的空間。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調整，改變目前小城鎮(zhèn)資源少、規(guī)模小、市場小的狀況，促進小城鎮(zhèn)的合理布局和加速小城鎮(zhèn)質量的提高。
（四）建立適合研究與評價小城鎮(zhèn)管理的統(tǒng)計指標體系。在明確小城鎮(zhèn)概念的前提下，單獨設立以小城鎮(zhèn)為對象的社會經濟指標統(tǒng)計系統(tǒng)，具體采用的統(tǒng)計指標應根據研究和評價管理的需要確定，并納入政府統(tǒng)計部門的正常統(tǒng)計工作。
二、全面推行市場經濟的運作方式，拓展投資融資渠道
（一）鼓勵招商引資，大力發(fā)展非公有制經濟。實行招商引資的獎勵政策，積極爭取外來資金投入小城鎮(zhèn)的建設。全面放開小城鎮(zhèn)建設的準入領域，營造公平競爭、一視同仁的發(fā)展環(huán)境，建立適合新型合作經濟和非公有制經濟超常規(guī)發(fā)展的運行機制。重點圍繞農業(yè)產業(yè)化和具有市場潛力的勞動密集型產業(yè)，大力發(fā)展個體私營企業(yè)。鼓勵民間資本以獨資、合資、聯(lián)辦等形式進入 小城鎮(zhèn)的信息服務、教育培訓、體育文化、旅游業(yè)等第三產業(yè)；鼓勵參與小城鎮(zhèn)房地產開發(fā)、物業(yè)管理、交通運輸、衛(wèi)生保健等項目的建設和經營。
（二）深化小城鎮(zhèn)土地使用制度改革，實行土地使用權的有償出讓和轉讓。鼓勵房地產開發(fā)，推行經營性用地采取招標和拍賣方式供應，按市場機制建立和完善小城鎮(zhèn)土地市場體系，發(fā)揮土地資產效益。
（三）構建小城鎮(zhèn)市政和公用事業(yè)經營市場，推動基礎設施建設產業(yè)化。鼓勵民營經濟參與小城鎮(zhèn)基礎設施和公用事業(yè)的建設和經營，運用市場機制調節(jié)相關使用、利用的收費價格，促進資金周轉，加大建設投入，改善小城鎮(zhèn)投資環(huán)境。
三、完善法律機制，規(guī)范建設行為
（一）制定出臺《吉林省小城鎮(zhèn)建設管理條例》。根據小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)過渡性特點和吉林省特殊的自然和經濟社會發(fā)展條件，依據《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等法規(guī)，盡快出臺《吉林省小城鎮(zhèn)建設管理條例》，為解決小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設管理中存在的包括資金、技術隊伍和管理體制等方面的諸種矛盾和問題提供幫助。
制定出臺符合我省實際、科學合理的全省重點鎮(zhèn)評定標準，采用城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Φ木C合量化指標，作為確定重點發(fā)展小城鎮(zhèn)的依據，對重點發(fā)展的小城鎮(zhèn)重新進行科學合理的評定，并由省政府公布重點鎮(zhèn)名單。采取年度檢查、考核的辦法，對重點發(fā)展小城鎮(zhèn)進行動態(tài)管理，實行優(yōu)勝劣汰。
（二）科學制定縣（市）域城鎮(zhèn)體系和小城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。加快編制我省縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，以便合理調整小城鎮(zhèn)的布局，協(xié)調小城鎮(zhèn)間職能分工和區(qū)域性基礎設施建設、資源利用等方面的關系；依據省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，抓緊制定全省小城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，引導和調控全省小城鎮(zhèn)逐步走上布局合理、功能明確、設施完善、協(xié)調發(fā)展的軌道；積極調整和修編小城鎮(zhèn)規(guī)劃，以提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學性、實用性和可操作性，更好地指導小城鎮(zhèn)建設，促進小城鎮(zhèn)良性發(fā)展。
四、進一步完善和實行鼓勵加快小城鎮(zhèn)發(fā)展建設的政策和措施
（一）調整完善有關小城鎮(zhèn)建設的金融、財政、稅收等政策，強化對小城鎮(zhèn)建設和產業(yè)發(fā)展的鼓勵與限制作用。針對不同類型不同條件的小城鎮(zhèn)和產業(yè)，分別制定相應的金融、財政、稅收等方面的政策，特別要采取優(yōu)先龍形經濟發(fā)展的政策，用適當的政策導向促進小城鎮(zhèn)建設由無序向有序、由粗放向集約的合理建設發(fā)展。
（二）改革戶籍管理制度，破除城鎮(zhèn)化障礙，促進人口合理流動。通過戶籍改革，改革現行的人口二元化管理制度，疏通人口城鎮(zhèn)化渠道。一方面促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場建設，更好地發(fā)揮勞動力的資源效益；另一方面擴大市場需求，拉動經濟更大的增長。
（三）實行對區(qū)域中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)的鼓勵和扶持政策，培育建設中心鎮(zhèn)和經濟強鎮(zhèn)。選擇具有一定優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，給予較優(yōu)的政策和資金支持，做大做強中心鎮(zhèn)和經濟強鎮(zhèn)。采取適當的激勵措施，實行重點鎮(zhèn)、試點鎮(zhèn)的動態(tài)管理。
五、推進文明社區(qū)、文明小城鎮(zhèn)建設。大力發(fā)展社區(qū)文化、小城鎮(zhèn)文化，運用多種形式，加大精神文明基礎設施建設的投入，不斷豐富小城鎮(zhèn)居民的精神文化生活，倡導科學文明健康的生活方式，創(chuàng)建文明社區(qū)、文明小城鎮(zhèn)。
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